Contratti rifiuti, Canoni d’appalto, PEF e regolazione ARERA: come stanno cambiando i rapporti tra Comuni e gestori
Negli ultimi anni il settore dei rifiuti urbani è stato attraversato da una trasformazione profonda: l’ingresso di ARERA nel ciclo dei rifiuti, la definizione dei metodi tariffari (MTR-1, MTR-2 e ora MTR-3) e l’approvazione dello Schema tipo di contratto di servizio stanno ridisegnando i rapporti tra Comuni, gestori e cittadini.
Uno dei temi più delicati – e più discussi – riguarda l’impatto della regolazione ARERA sui contratti già in essere: cosa succede al canone d’appalto? Il PEF può incidere sul corrispettivo? Esiste un rischio di “eterointegrazione” del contratto? E come si concilia il tutto con la disciplina degli appalti pubblici?
Una recente – e molto attesa – sentenza del TAR Lombardia n. 3496/2025, che analizziamo più avanti, ha fatto chiarezza su vari punti fondamentali.
Vediamo cosa significa, in pratica, per Comuni e operatori.
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1. Contratti in essere e regolazione ARERA: due piani diversi 🔍
Uno dei fraintendimenti più frequenti riguarda il rapporto tra:
• corrispettivo contrattuale (definito con gara, ribasso e offerta economica);
• PEF/PEFA e limiti tariffari ARERA (definiti dall’ente territorialmente competente e approvati dall’Autorità).
La giurisprudenza e ARERA stessa sono molto chiare: il PEF determina le entrate tariffarie massime, non quello che il Comune deve pagare al gestore.
La sentenza TAR Lombardia 3496/2025 lo ribadisce con forza:
“Il MTR determina i valori massimi della TARI e non i corrispettivi contrattuali dovuti al gestore, che restano quelli fissati in sede di gara.”
Questo significa che:
• se il canone contrattuale è più basso del “riconosciuto” dal PEF, non accade nulla: il Comune applica comunque la TARI fino al limite ARERA, ma il gestore resta vincolato al prezzo che ha offerto;
• se il canone diventa insufficiente, il gestore può ricorrere agli strumenti ordinari previsti dal Codice Appalti, come revisione prezzi (art. 60 d.lgs. 36/2023) o, nei vecchi contratti, art. 106 del d.lgs. 50/2016.
• Se, a seguito di revisione prezzi, il canone aggiornato risulta superiore ai costi riconosciuti dal PEF, la differenza non può comunque essere trasferita automaticamente sulla TARI: il PEF rimane il limite regolatorio alle entrate tariffarie, indipendentemente dagli esiti della revisione. In questo caso il Comune può riconoscere al gestore il maggior corrispettivo dovuto per legge, ma non può ribaltarlo sugli utenti oltre il tetto tariffario, potendo l’eccedenza essere rimodulata su annualità future o recuperata tramite le componenti a conguaglio previste dal MTR-3.
Non esiste quindi un automatismo tra PEF e adeguamento del canone: il canone non “segue” il PEF.
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2. Il PEF non ridetermina il contratto: stop all’idea di “coerenza automatica” ⛔
Un altro passaggio fondamentale riguarda l’art. 7.1 dello Schema tipo ARERA (Del. 385/2023), che prevedeva che il canone dovesse essere “coerente” con i costi riconosciuti dal metodo tariffario.
Il TAR Lombardia ha annullato questa previsione:
“L’art. 7.1 introduce un meccanismo atipico di adeguamento del corrispettivo che contrasta con la disciplina del Codice Appalti… ed è pertanto illegittimo.”
Tradotto:
il canone non può essere subordinato annualmente agli esiti del PEF, perché questo violerebbe il principio di certezza del corrispettivo e trasformerebbe l’appalto in un contratto aleatorio.
Una posizione che conferma ciò che sostengono da tempo molti giuristi del settore, come:
• Avv. Riccardo Rotigliano (difensore dei ricorrenti nel giudizio), che ha più volte evidenziato l’illegittimità di meccanismi che “scaricano” dinamiche tariffarie sul contratto in violazione dell’art. 9 del Codice;
• Avv. Fabio Cintioli e Avv. Sandro Amorosino, che nei loro commenti alle funzioni ARERA hanno chiarito che la regolazione tariffaria non può sostituire la disciplina degli appalti, né modificare i rapporti sinallagmatici.
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3. Le clausole di proroga automatica: anche qui, stop dai giudici 📌
Molti gestori e Comuni si sono chiesti se le proroghe previste nello Schema tipo (es. proroga fino al pagamento del valore di subentro) siano applicabili anche ai contratti in essere.
Il TAR è netto:
“Le previsioni che rendono indeterminata la durata del rapporto… sono illegittime.”
Perché?
• La proroga può essere solo tecnica (art. 120 comma 11 d.lgs. 36/2023).
• Le estensioni per “mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario” non sono previste dalla legge.
• La durata dell’appalto non può dipendere da soggetti terzi (es. il gestore entrante che ritarda il pagamento del valore di subentro).
Quindi, per i Comuni:
• non si possono applicare automaticamente le proroghe ARERA a contratti già firmati;
• qualsiasi estensione deve rispettare Codice Appalti e motivazione tecnica specifica.
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4. Retroattività dello Schema tipo: applicazione sì, ma con limiti ⚖️
Un altro elemento di interesse riguarda la possibile “eterointegrazione” dei contratti in corso.
Il giudice chiarisce che:
• lo Schema tipo può integrare i contratti, ma solo per ciò che riguarda obblighi già previsti da norme imperativé (art. 24 d.lgs. 201/2022);
• non può introdurre obblighi nuovi che alterano l’equilibrio contrattuale.
Da qui l’annullamento:
• delle clausole su durata;
• del meccanismo di “coerenza con il PEF”;
• dell’obbligo di applicare un unico CCNL (art. 23).
“Lo schema tipo si limita a fissare contenuti minimi essenziali già previsti dalla normativa; non può introdurre obblighi ulteriori.”
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5. Il punto di vista di ARERA 🏛️
ARERA, nei propri documenti di consultazione (DCO 318/2023 e 31/2024), ha sempre sostenuto che:
• la tariffa è un vincolo massimo, non un prezzo del contratto;
• lo Schema tipo serve a uniformare contenuti minimi e garantire qualità e controllabilità del servizio;
• la regolazione non sostituisce la disciplina degli appalti.
La stessa Autorità, dopo la sentenza, ha già iniziato a valutare correzioni alle clausole contestate, in particolare sulla parte relativa alla durata e al rapporto con la revisione prezzi.
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6. Cosa cambia oggi per Comuni e gestori 🏙️
Per i Comuni
• I contratti in essere non possono essere modificati automaticamente sulla base del PEF.
• La revisione del canone può avvenire solo con gli strumenti previsti dal Codice.
• Le proroghe “ARERA” non sono immediatamente applicabili.
• Lo Schema tipo va usato integralmente solo per nuovi affidamenti.
Per i gestori
• Nessun rischio di adeguamento “al ribasso” per effetto del PEF.
• Possibilità di chiedere revisione prezzi quando ne ricorrono i presupposti.
• Maggiore certezza del quadro contrattuale, grazie all’annullamento delle clausole più critiche.
Per utenti e amministrazioni
• La TARI resta uno strumento regolato e trasparente.
• La differenza tra canone e tariffa PEF deve essere gestita su annualità future o recuperata tramite le componenti a conguaglio previste dal MTR-3.
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7. Conclusioni 📘
Il rapporto tra contratti rifiuti, PEF e regolazione ARERA è destinato a diventare sempre più centrale.
La sentenza TAR Lombardia 3496/2025 segna un punto fermo:
il PEF non può riscrivere i contratti, né trasformare l’appalto in uno strumento tariffario.
È un equilibrio delicato: da una parte la necessità di uniformare il settore e garantire trasparenza; dall’altra la certezza dei rapporti contrattuali e delle regole dell’evidenza pubblica.
Smart Engineering segue quotidianamente questa evoluzione normativa e giurisprudenziale, accompagnando i Comuni nella corretta applicazione della regolazione ARERA, nella costruzione di PEF coerenti e nella gestione dei contratti in essere.
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